Symbolfoto Haushaltsrecht
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Kommunale Vergabegrundsätze und Haushaltsrecht

Mit der Reform der Kommunalen Vergabegrundsätze wird ein weiterer Baustein des „Kommunalschutz-Paket“ umgesetzt. 

Kommunale Vergabegrundsätze Nordrhein-Westfalen Öffentliche Investitionen beschleunigen

2,8 Milliarden Euro investierten die nordrhein-westfälischen Kommunen im Jahr 2018 in die öffentliche Infrastruktur: Damit ist die öffentliche Bautätigkeit einer der Garanten für die Sicherung von Beschäftigung in unserem Land Nordrhein-Westfalen.

In diesem Ausnahmejahr 2020 ist es daher neben direkten Maßnahmen des Bundes, des Landes Nordrhein-Westfalen und der Kommunen zur Abmilderung der (wirtschaftlichen) für die Unternehmen und Bürgerinnen und Bürger erforderlich, die Kommunen in die Lage zu versetzen, ihre öffentlichen Investitionsvorhaben schneller als bisher in die Tat umsetzen zu können.

Mit der Reform der Kommunalen Vergabegrundsätze setzt die Landesregierung Nordrhein-Westfalen einen weiteren Baustein aus dem am 31. März 2020 im Landeskabinett beschlossenen „Kommunalschutz-Paket“ um:

„6. Die Landesregierung beauftragt die Ministerin für Heimat, Kommunales, Bau und Gleichstellung durch weitestmögliche Ausschöpfung des rechtlichen Rahmens die kommunalen Vergabegrundsätze derart zu erleichtern, dass kommunale Beschaffungen für den Gesundheitsschutz, zur Aufrechterhaltung des Dienstbetriebs der öffentlichen Verwaltung und für Planungs- und Bauleistungen deutlich erleichtert werden, um so in der Zeit der COVID-19-Pandemie die Aufträge schneller in die Märkte zu bekommen.“

Denn: Ein fallendes Wirtschaftswachstum geht mit sinkenden öffentlichen und privaten Investitionen einher. Da Investitionen für die Wirtschaftsentwicklung elementar wichtig sind, spielt das Stimulieren von Investitionen eine zentrale Rolle. Die fallenden Wachstumsraten haben weitreichende Folgen: Sie führen nicht nur quasi definitionsgemäß zu einem verringerten Anstieg des allgemeinen Lebensstandards, sondern können auch zu verschärften Verteilungskonflikten führen.

Außerdem beruhen die Planungen öffentlicher und privater Haushalte üblicherweise auf der Annahme, dass die bisherige wirtschaftliche Entwicklung sich auch in Zukunft fortsetzt. Wenn die tatsächliche Entwicklung zurückbleibt, steigt die Verschuldung sowohl des Staates als auch vieler privater Haushalte und Unternehmen. Diese Verschuldung wiederum belastet künftiges Wachstum und verhindert damit erforderliche Investitionen in die Zukunft, die beispielsweise auch Investitionen die zur Anpassung an die klimatischen Veränderungen und/oder zum Erhalt der natürlichen Lebensgrundlagen dienen.

Öffentliche Aufträge unterliegen dem Vergaberecht: Mit der Einführung der Unterschwellenvergabeordnung des Bundes im Jahr 2017 wurde die Vergabe öffentlicher Aufträge auf nationaler Ebene unterhalb der EU-Schwellenwerte reformiert. Damit die Kommunen bei der Vergabe von Aufträgen mehr Flexibilität erhalten, um Aufträge schneller in die Märkte zu bekommen, hat die Landesregierung Nordrhein-Westfalen die mit der Unterschwellenvergabeordnung eröffneten Möglichkeiten genutzt.

Ziel der Reform der Kommunalen Vergabegrundsätze ist es, unseren Kommunen ein praktikables und wirksames Instrument an die Hand zu geben, um mit der Vergabe öffentlicher Aufträge in diesem Ausnahmejahr 2020 und im Jahr 2021 Unternehmen und Beschäftigung sowie die erforderliche Erneuerung der öffentlichen Infrastrukturen voranzutreiben.

Wichtig: Auch unterhalb der EU-Schwellenwerte sind die europarechtlichen Grundprinzipien der Gleichbehandlung, Nichtdiskriminierung und Transparenz zu beachten. Die Auftragsvergabe muss im Einklang mit den Vorschriften und Grundsätzen des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union erfolgen.

Seit dem 4. Juli 2020 sind die reformierten Kommunalen Vergabegrundsätze in Nordrhein-Westfalen in Kraft getreten. Die Kommunalen Vergabegrundsätze sollen am 31. Dezember 2021 außer Kraft treten. Im Verlauf des Jahres 2021 sollen die Kommunalen Vergabegrundsätze überprüft und die mit den neuen Vergabegrundsätzen gemachten Erfahrungen in diese Überprüfung einbezogen werden.

 

Die Reform hat vier Kernelemente:

Direktaufträge

Direktaufträge für Bauleistungen sowie für Liefer- und Dienstleistungen können bis zu einem voraussichtlichem Auftragswert von 15.000 Euro (ohne Umsatzsteuer) direkt vergeben werden; diese Schwelle lag bisher bei 5.000 Euro (ohne Umsatzsteuer). Direktaufträge für freiberufliche Leistungen mit einem vorab geschätzten Auftragswert von 25.000 Euro (einschließlich Nebenkosten und ohne Umsatzsteuer) können direkt vergeben werden.

Vergabe von Bauleistungen

Für die Vergabe von Bauleistungen wird ein gewerkebezogener Ansatz eingeführt:

Eine beschränkte Ausschreibung ohne Teilnahmewettbewerb ist demnach

  1. für jedes Gewerk bis zu einem vorab geschätzten Einzelauftragswert von 750.000 Euro (ohne Umsatzsteuer) oder
  2. bis zu einem vorab geschätzten Gesamtauftragswert in Höhe von 1.250.000 Euro (ohne Umsatzsteuer) möglich.

Eine freihändige Vergabe ist zulässig

  1. für jedes Gewerk bis zu einem vorab geschätztem Einzelauftragswert in Höhe von 75.000 Euro (ohne Umsatzsteuer) oder
  2. bis zu einem vorab geschätzten Gesamtauftragswert in Höhe von 125.000 Euro.
Besonderheit für Bauleistungen zu Wohnzwecken

Bis zum 31. Dezember 2021 kann für Bauleistungen zu Wohnzwecken für jedes Gewerk eine beschränkte Ausschreibung ohne Teilnahmewettbewerb bis zu einem vorab geschätzten Einzelauftragswert in Höhe von 1.000.000 Euro und für jedes Gewerk eine freihändige Vergabe bis zu einem vorab geschätzten Einzelauftragswert in Höhe von 100.000 Euro erfolgen. Damit wird eine aktuelle Erlasslage der Bundesregierung zum Gegenstand der Kommunalen Vergabegrundsätze in Nordrhein-Westfalen.

Bauleistungen zu Wohnzwecken sind solche, die der Schaffung neuen Wohnraums sowie der Erweiterung, der Aufwertung, der Sanierung oder Instandsetzung bestehenden Wohnraums dienen. Eine Aufwertung, Sanierung oder Instandsetzung von Wohnraum kann zum Beispiel in der Verbesserung der energetischen Qualität oder der Erhöhung des Ausstattungsstandards liegen, auch in der äußerlichen Sanierung beziehungsweise Instandsetzung von Wohngebäuden (zum Beispiel Fassade, Dach). Umfasst sind auch Infrastrukturmaßnahmen im Zusammenhang mit Neubau von Wohnraum oder Aufwertung besehenden Wohnraums, zum Beispiel Zufahrtsstraßen für Wohngebiete, Ver- und Entsorgungsleitungen oder emissions- beziehungsweise immissionsmindernde Maßnahmen, zum Beispiel zur Reduzierung von Lärm oder Erschütterungen in den Wohnräumen.

Wohnzwecken dienen grundsätzlich auch städtebauliche Maßnahmen zur Verbesserung des Wohnumfeldes. Umfasst sind insbesondere Maßnahmen zur Errichtung, Erweiterung, Sanierung oder zum Umbau von Kindergärten und -tagesstätten, Schulen und Sportstätten sowie Maßnahmen im Zusammenhang mit Ladeinfrastruktur für E-Mobilität.

Wohnzwecke müssen nicht der alleinige und auch nicht der Hauptzweck der Bauleistung sein. Es genügt, wenn die Wohnzwecke nicht nur untergeordneter Natur sind.

Einbezug von freiberuflichen Leistungen in die Kommunalen Vergabegrundsätze

Erstmals werden die freiberuflichen Leistungen in die Kommunalen Vergabegrundsätze einbezogen. Neben der Regelung über Direktaufträge für freiberufliche Leistungen, sehen die Kommunalen Vergabegrundsätze vor, dass Aufträge für Architekten und Ingenieure im Leistungswettbewerb zu vergeben sind. Unter Beachtung von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit können öffentliche Aufträge der Kommunen bis zu einem vorab geschätzten Auftragswert in Höhe von 150.000 Euro (einschließlich Nebenkosten und ohne Umsatzsteuer) nach Verhandlung mit nur einem geeigneten Bewerber vergeben werden. Voraussetzung ist, dass der Aufforderung dieses Bewerbers zur Angebotsabgabe eine Abfrage über die Eignung im Sinne des § 122 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen bei mindestens drei möglichen Bewerbern vorausgegangen ist.

Bei der Ermittlung des voraussichtlichen Auftragswertes ist die ortsübliche Vergütung zugrunde zu legen.

Mit der Änderung der Kommunalen Vergabegrundsätze Nordrhein-Westfalen gelingt es, unter weitest möglicher Ausschöpfung des rechtlichen Rahmens die kommunalen Vergaben derart zu erleichtern, das kommunale Beschaffungen – namentlich auch Planungs- und Bauleistungen – schneller in die Märkte kommen, um Beschäftigung und Unternehmen zu sichern. Los geht’s!

 

Weitere Informationen

Tariftreue- und Vergabegesetz und weitere Vergabe-Erlasse

Tariftreue- und Vergabegesetz Nordrhein-Westfalen

Öffentliche Auftraggeber im Land Nordrhein-Westfalen gemäß § 98 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) unterliegen grundsätzlich den Bestimmungen des Tariftreue- und Vergabegesetzes Nordrhein-Westfalen (TVgG-NRW). Weitere Informationen zum TVgG-NRW erhalten Sie im Vergabeportal NRW.

Weitere Vergabe-Erlasse

Neben dem Tariftreue- und Vergabegesetz Nordrhein-Westfalen und den kommunalen Vergabegrundsätzen sind die folgenden Vergabe-Erlasse für die Kommunen zur Anwendung empfohlen:

  • Richtlinie für Eignungsnachweise durch Präqualifikation bei Beschränkten Ausschreibungen ohne Teilnahmewettbewerb und bei Freihändigen Vergaben (Präqualifikationsrichtlinie)

  • Berücksichtigung von Werkstätten für behinderte Menschen und Blindenwerkstätten bei der Vergabe öffentlicher Aufträge

  • Anwendung einer Schutzklausel zur Abwehr von Einflüssen der Scientology-Organisation und deren Unternehmen bei der Vergabe von öffentlichen Aufträgen über Beratungs- und Schulungsleistungen

Haushalts- und Rechnungswesen

Das Haushalts- und Rechnungswesen nimmt ebenfalls eine zentrale Rolle ein. Wesentliche Elemente der Reformvorstellungen wie z.B. Budgetierung oder die dezentrale Ressourcenverantwortung sind ohne eine Neuordnung des kommunalen Haushaltsrechts nicht konsequent umzusetzen.

Seit dem 1. Januar 2019 gilt das Zweites Gesetz zur Weiterentwicklung des Neuen Kommunalen Finanzmanagements für Gemeinden und Gemeindeverbände im Land Nordrhein-Westfalen und weiterer kommunalrechtlicher Vorschriften (2. NKF-Weiterentwicklungsgesetz). Damit hat die Landesregierung erstmals, seit der Einführung des doppischen Haushalts- und Rechnungswesens im Jahr 2005, das Regelungssystem einer grundlegenden Reform unterzogen. Das Muster für das doppische Rechnungswesen und zu Bestimmungen der Gemeindeordnung (GO) und der Gemeindehaushaltsverordnung (GemHVO) finden Sie auf der Internetseite recht.nrw. Mit dem neuen NKF werden Kämmerinnen und Kämmerer vor Ort entlastet. Zugleich werden die kommunalen Haushalte gestärkt und die Transparenz erhöht. Das schafft Verlässlichkeit bei der kommunale Haushaltswirtschaft. Das neue NKF zielt auf die Sicherstellung der gemeindlichen Aufgabenerfüllung und nicht wie bisher auf dem Gläubigerschutz im unternehmerischen Handelsrecht.

Sinnvolle Neuerungen des kommunalen Haushaltsrechts sollen zudem dazu beitragen, künftig möglichst alle Kommunen in die Lage zu versetzen, eine auf Dauer tragfähige Haushaltswirtschaft zu führen, den Rahmen für investives Handeln sowie die Planbarkeit der Haushalte zu verbessern. Seit dem NKF-Gesetz NRW wurden die Aufsichtsbehörden der Kommunen bislang regelmäßig zum aktuellen Sachstand bei den Eröffnungsbilanzen, Jahresabschlüssen und Gesamtabschlüssen der Kommunen befragt. Zudem sind weitreichende Befreiungsmöglichkeiten von Verpflichtung zur Erstellung eines Gesamtabschlusses vorgesehen. Die Umfrage zu Jahresabschlüssen und Gesamtabschlüssender Kommunenin Nordrhein-Westfalen wurde 2017 veröffentlicht.

Zum 18.09.2012 war das Erste Gesetz zur Weiterentwicklung des Neuen Kommunalen Finanzmanagements für Gemeinden und Gemeindeverbände im Land Nordrhein-Westfalen (1. NKFWG) in Kraft getreten.

Das Land Nordrhein-Westfalen hat das kommunale Haushaltswesen zuletzt zum 1. Januar 2005 erneuert. Ein zuvor durchgeführtes Modellprojekt hatte gezeigt, dass die Doppik in den Kommunen funktioniert. Auf dieser Basis wurde in Nordrhein-Westfalen die gesetzliche Grundlage, das Gesetz für ein Neues Kommunales Finanzmanagement - NKFG - erarbeitet und beschlossen. Seit 2009 ist das Neue Kommunale Finanzmanagement in Nordrhein-Westfalen flächendeckend eingeführt.

NKF-Handreichung für Kommunen

Die NKF-Handreichung stellt bislang wichtige Gesichtspunkte zu den haushaltsrechtlichen Vorschriften und Erkenntnisse aus der Praxis vor und dient insofern als Arbeitshilfe für Kommunen und Kommunalaufsichtsbehörden. Im Rahmen der 7. Auflage wurden die haushaltsrechtlichen Vorgaben durch praxisbezogene Beispiele weiter ergänzt. Sie sollen der sachgerechten Anwendung des kommunalen Haushaltsrechts dienen.

Eine weitere Aktualisierung bzw. Fortführung der NKF-Handreichung durch das Ministerium über die vorliegende 7. Auflage hinaus ist nicht geplant. Es ist beabsichtigt, ein Nachfolgewerk durch die Gemeindeprüfungsanstalt Nordrhein-Westfalen entwickeln zu lassen (siehe Abschnitt "Gemeindeprüfung" auf dieser Seite).

Weitere Informationen

NKF-Gesamtabschluss

Nach der Erstellung der Eröffnungsbilanz und der Umstellung des Haushalts auf das System der doppelten Buchführung mussten die Kommunen in Nordrhein-Westfalen erstmals zum Stichtag 31. Dezember 2010 einen Gesamtabschluss aufstellen.

Der Gesamtabschluss bezieht, wie ein Konzernabschluss in der Privatwirtschaft, die verselbständigten Aufgabenbereiche und die Beteiligungen mit ein. Er legt somit Rechenschaft über die tatsächliche Aufgabenerledigung und die wirtschaftliche Entwicklung aller Organisationseinheiten der Kommune ab. Jahresabschluss und Gesamtabschluss zusammen werden erstmals einen vollständigen Überblick über Vermögen, Schulden sowie den Ressourcenverbrauch bei den Kommunen ermöglichen. Dies bildet die methodische Grundlage für eine verbesserte Gesamtsteuerung von Kernverwaltung und verselbständigten Aufgabenbereichen.

Innerhalb der ersten Jahre im NKF hat sich gezeigt, dass es bei der Aufstellung des kommunalen Gesamtabschlusses zu erheblichen Rückständen gekommen ist. Um die Situation der Kommunen zu verbessern und die Aufstellung der anfangs noch flächendeckend fehlenden Gesamtabschlüsse zu beschleunigen ist zum 04.07.2015 das Gesetz zur Beschleunigung der kommunalen Gesamtabschlüsse in Kraft getreten und im Weiteren wurde dessen Geltungsdauer u.a. durch das 2. NKF-Weiterentwicklungsgesetz bis zum 31.12.2021 verlängert. Hierdurch ist es den Kommunen ermöglicht worden, dem Gesamtabschluss des Jahres 2018 die der Vorjahre lediglich im Entwurf beizufügen und gemeinsam der Aufsichtsbehörde anzuzeigen. Von der Erleichterungsregelung haben einige Kommunen bereits Gebrauch gemacht. Es zeigt sich jedoch anhand der Auswertung zum aktuellen Stand der Jahres- und Gesamtabschlüsse, dass hier noch Nachholbedarf in den Kommunen besteht.

Um die Kommunen bei der Aufstellung des kommunalen Gesamtabschluss zu unterstützen, hatte das Kommunalministerium im Jahr 2007 ein Modellprojekt in Zusammenarbeit mit einigen Kommunen gestartet. In dem Modellprojekt wurden aus einer modellhaften Umsetzung der gesetzlichen Anforderungen praktische Hilfestellungen für die Aufstellung der Gesamtabschlüsse und zur Optimierung der strategischen Steuerung im „Konzern Kommune“ entwickelt. Das Modellprojekt „NKF-Gesamtabschluss“ hat seine Ergebnisse in einem Praxisleitfaden dokumentiert. Mit Hilfe umfangreicher Praxisbeispiele und Vereinfachungsregelungen dient dieser Praxisleitfaden den Kommunen bei der Umsetzung der gemeindehaushaltsrechtlichen Vorgaben für die Aufstellung ihrer individuellen NKF-Gesamtabschlüsse.

Durch das 2. NKF-Weiterentwicklungsgesetz wird erstmals die Möglichkeit geschaffen, sich von der Pflicht zur Aufstellung eines Gesamtabschlusses bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen befreien zu können. Sofern eine kommunale Vertretungskörperschaft von dieser Befreiungsmöglichkeit Gebrauch macht, ist zwingend ein Beteiligungsbericht aufzustellen, über den die kommunale Vertretungskörperschaft Beschluss zu fassen hat.

Gemeindeprüfung

Am 24.4.2002 hat der nordrhein-westfälische Landtag das Gesetz zur Errichtung der Gemeindeprüfungsanstalt - GPAG - (GV. NRW, Nr. 12 vom 29.05.2002) verabschiedet. Mit Wirkung vom 01.01.2003 wurde die Gemeindeprüfungsanstalt Nordrhein-Westfalen mit Sitz in Herne errichtet.

Die Aufgabe der überörtlichen Prüfung der Kommunen wird seit diesem Zeitpunkt nicht mehr von den Bezirksregierungen und Kreisen, sondern von der Gemeindeprüfungsanstalt NRW eigenverantwortlich wahrgenommen. Das Ministerium für Heimat, Kommunales, Bau und Gleichstellung übt die Rechtsaufsicht über die Gemeindeprüfungsanstalt aus.