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Alles hat seine Aufsicht

Die Mitverantwortung des Staates findet ihren Ausdruck darin, dass er die Aufsicht über die Kommunen führt.

Die von den Bürgerinnen und Bürgern direkt gewählten Vertreterinnen und Vertreter der Stadt oder des Kreises dürfen nur „im Rahmen der Gesetze“ handeln. Das Handeln des Rates und der Bürgermeisterin bzw. des Bürgermeisters unterliegt deshalb der Kontrolle des Staates und seiner dazu bestimmten Organe (Parlament, Regierung, Gerichte). Dies gilt auch für Entscheidungen der Bürgerinnen und Bürger selbst, wie den Bürgerentscheid.

Rechtsaufsicht / Allgemeine Aufsicht

Grundgesetz und Landesverfassung räumen den Gemeinden das kommunale Selbstverwaltungsrecht ein. In ihrem Wirkungskreis (freiwillige und pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben) erledigt die Gemeinde ihre Aufgaben eigenverantwortlich. Gebunden ist die Gemeinde bei der Aufgabenerledigung an fachrechtliche Vorgaben sowie an die Verfahrensvorschriften der Gemeindeordnung (GO).

Die Aufsicht des Landes schützt die Gemeinde in ihren Rechten, sichert die Erfüllung ihrer Pflichten (§ 11 GO) und erstreckt sich darauf, dass die Gemeinden im Einklang mit den Gesetzen verwaltet werden (§ 119 Absatz 1 GO). Diese Rechtskontrolle des Staates im Bereich der kommunalen Selbstverwaltungsangelegenheiten bezeichnet man als Rechtsaufsicht oder als allgemeine Kommunalaufsicht.

Zuständige Kommunalaufsichtsbehörde ist

  • grundsätzlich die Landrätin/der Landrat (im Raum Aachen die Städteregionsrätin/der Städteregionsrat) als untere staatliche Verwaltungsbehörde für die kreisangehörigen Gemeinden

  • die Bezirksregierung für die kreisfreien Städte und die Kreise/die Städteregion Aachen und zugleich obere Aufsichtsbehörde für die kreisangehörigen Gemeinden

  • das für Kommunales zuständige Ministerium für die Landschaftsverbände, den Regionalverband Ruhr und den Landesverband Lippe. Es ist obere Aufsichtsbehörde für die kreisfreien Städte und Kreise/die Städteregion Aachen sowie oberste Aufsichtsbehörde über die kreisangehörigen Gemeinden.

Unbeschadet dieser Dreistufigkeit darf gegenüber der beaufsichtigten Gemeinde immer nur „die“ zuständige Aufsichtsbehörde handeln. Die obere oder die oberste Aufsichtsbehörde ist nicht berechtigt, deren Aufgabe zu übernehmen oder gegenüber der Gemeinde an deren Stelle zu handeln.

Die obere Aufsichtsbehörde hat aber das Recht, das Handeln der nachgeordneten Aufsichtsbehörde zu kontrollieren. Maßnahmen der Rechtsaufsicht können von der betroffenen Gemeinde unmittelbar mit einer Klage im Verwaltungsstreitverfahren angefochten werden. Das Urteil des Gerichts ist für die Rechtsaufsichtsbehörde verbindlich.

Dienstaufsicht

Eine Gemeinde unterliegt keiner „Dienstaufsicht“ durch die Landesverwaltung. Die staatlichen Aufsichtsbehörden kontrollieren also nicht den Verwaltungsablauf und die Erfüllung der konkreten Dienstpflichten der Beschäftigten in einer Stadt- oder Kreisverwaltung. Diese „Dienstaufsicht“ nimmt eine Verwaltungsorganisation selbst wahr. 

Eine Beschwerde über das persönliche Verhalten von Bediensteten oder Amtsträgern wird als Dienstaufsichtsbeschwerde bezeichnet. Adressat für eine Dienstaufsichtsbeschwerde ist die jeweilige Hauptverwaltungsbeamtin oder der jeweilige Hauptverwaltungsbeamte (z.B. die Bürgermeisterin oder der Bürgermeister), sie sind auch zuständig für die Entscheidung.

Für die Hauptverwaltungsbeamtinnen und Hauptverwaltungsbeamten selbst sieht die Gemeindeordnung (GO) keine Dienstvorgesetzten vor. Die Bürgermeisterinnen und Bürgermeister werden gemäß § 65 GO direkt von den Bürgerinnen und Bürgern gewählt. Damit steht dem demokratisch legitimierten Rat eine gleichberechtigte demokratisch legitimierte Kraft gegenüber. Um dieses gewollte Gleichgewicht nicht zu stören, ist der Rat der Gemeinde nicht Dienstvorgesetzter der Bürgermeisterin bzw. des Bürgermeisters. Insoweit gibt es keine Instanz, die die Dienstaufsicht über die Bürgermeisterinnen und Bürgermeister wahrnimmt.

Das Handeln der Bürgermeisterinnen und Bürgermeister unterliegt jedoch der staatlichen Rechtsaufsicht.

Des Weiteren können disziplinarrechtliche Schritte gegen eine Bürgermeisterin bzw. einen Bürgermeister eingeleitet werden, sofern ein Dienstvergehen vorliegt. Als Beamtin oder Beamter unterliegt die Bürgermeisterin bzw. der Bürgermeister den Vorschriften des Disziplinarrechts. Gegenüber der Bürgermeisterin bzw. dem Bürgermeister "gilt" die Aufsichtsbehörde als Dienstvorgesetzter (§ 79 Landesdisziplinargesetz - LDG -). Die Landrätin bzw. der Landrat als untere staatliche Verwaltungsbehörde bzw. die Bezirksregierung ist also für die Prüfung der Frage zuständig, ob der Verdacht eines Dienstvergehens (§ 17 LDG) besteht.

Sonderaufsicht

Während das Land im Bereich der – originären – Selbstverwaltungsaufgaben auf eine nachgehende Rechtskontrolle begrenzt ist, kann es bei Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung die Art und Weise der Aufgabenerfüllung dadurch steuern, dass es bestimmt, wie die Verwaltung ihren Handlungsspielraum ausüben soll (z. B. im Bereich der Abfallbeseitigung durch verbindliche Vorgaben, wie diese Aufgabe durchzuführen ist). Diese Sonderaufsicht ist allerdings nicht unbegrenzt.

Auch eine sonderaufsichtliche Weisung stellt immer einen Eingriff in den gemeindlichen Wirkungskreis dar und unterliegt deshalb der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle. Die Sonderaufsicht wird von der durch das jeweilige Gesetz bestimmten Sonderaufsichtsbehörde – also nicht durch die Kommunalaufsichtsbehörde – wahrgenommen.

In der Regel ist aber die zuständige Sonderaufsichtsbehörde – wie die Kommunalaufsichtsbehörde – bei der Landrätin bzw. dem Landrat oder bei der Bezirksregierung angesiedelt. Will also die Bürgerin bzw. der Bürger die Aufsicht zum Handeln gegenüber der Gemeinde veranlassen, reicht es, die Landrätin/den Landrat oder die Bezirksregierung mit dieser Bitte anzuschreiben.