Symbolfoto Kommunaler Finanzausgleich
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Kommunale Finanzierung

Die Kommunalfinanzierung umfasst die Bereiche Abgaben sowie die Gesetze zur Gemeindefinanzierung und zur Beteiligung der Kommunen an den Lasten aus der Deutschen Einheit.

Kommunale Abgaben

In bestimmten Bereichen können die Gemeinden selbst Abgaben erheben. Darunter fällt zum Beispiel die Erhebung von Steuern. Die wichtigsten Gemeindesteuern sind die Gewerbe- und die Grundsteuer. Daneben können die Gemeinden nach § 3 des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (KAG NRW) auf der Grundlage einer Satzung örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern erheben, wie etwa eine Zweitwohnungssteuer oder die Hundesteuer.

Stellt die Kommune ihren Bürgerinnen und Bürgern öffentliche Einrichtungen zur Verfügung, so kann sie dafür Gebühren (§§ 4 bis 7 KAG NRW) oder Beiträge (§ 8 KAG NRW) verlangen. Darunter fallen beispielsweise Beiträge im Zusammenhang mit örtlichen Straßenbaumaßnahmen oder Gebühren für Wasser und Abwasser. Besondere Regelungen gibt es für Kur- und Fremdenverkehrsbeiträge (§ 11 KAG NRW).

Die Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen gewährt den Gemeinden das Recht, ihren eigenen Finanzbedarf durch die Erhebung öffentlicher Abgaben zu decken. Neben einem gewissen Anteil am Steueraufkommen und staatlichen Zuweisungen sind diese eine wichtige Einnahmequellen für die Kommunen.

Rechtsgrundlage für die Erhebung kommunaler Abgaben ist eine örtliche Abgabensatzung. Die Satzung muss nach dem Gesetz einen bestimmten Mindestinhalt aufweisen. Dazu gehören Regelungen hinsichtlich der Schuldner, des die Abgabe begründenden Tatbestands, des Maßstabs (Bemessungsgrundlage) und des Satzes der Abgabe sowie Bestimmungen über die Entstehung und die Fälligkeit der Abgabeschuld. Der Satz der Abgabe wird durch eine Beitrags- beziehungsweise Gebührenkalkulation ermittelt.

Zum Teil haben die kommunalen Spitzenverbände Mustersatzungen veröffentlicht, an denen sich die Kommunen orientieren können.

Die kommunalen Abgaben lassen sich in Steuern, Beiträge und Gebühren untergliedern.

Soweit vertretbar und geboten sind die Gemeinden nach § 77 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) gehalten, vorrangig auf Einnahmen aus besonderen Entgelten zurückzugreifen. Steuereinnahmen sind nachrangig.

Kommunale Steuern

Unter einer Steuer versteht man „Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einkünften allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft“.

Die wichtigsten Gemeindesteuern sind die Gewerbesteuer und die Grundsteuer. Beide werden auch als Realsteuern bezeichnet. Daneben können die Gemeinden örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern, wie etwa eine Zweitwohnungssteuer oder die Hundesteuer erheben.

Beiträge

Beiträge werden dann erhoben, wenn bestimmte Personen oder Personengruppen Vorteile davon haben, eine öffentliche Einrichtung in Anspruch nehmen zu können. Eine tatsächliche Inanspruchnahme ist nicht nötig. Einen besonderen Vorteil haben zum Beispiel die Gäste in Kurorten, da sie die Kureinrichtungen vor Ort benutzen können; die Gemeinden können dafür einen Kurbeitrag erheben. Geht es – wie zum Beispiel bei einer Erschließungsstraße – um einen grundstücksbezogenen Vorteil, wird in aller Regel der Grundstückseigentümer zur Zahlung der Abgabe herangezogen.

In der kommunalen Praxis begegnet man häufig folgenden Arten von Beiträgen: Erschließungsbeitrag, Straßenausbaubeitrag, Kurbeitrag und Fremdenverkehrsbeitrag.

 

Erschließungs- und Straßenausbaubeiträge

Die Erschließung von Baugebieten und die Bereitstellung von Infrastruktur vor Ort ist eine Aufgabe der Gemeinden.

Für bestimmte Erschließungsanlagen müssen die Anlieger wegen besonderer Vorteile regelmäßig anteilig zahlen. Das sind typischerweise die Erschließungsstraßen, gegebenenfalls auch Parkplätze, Grünanlagen und Lärmschutzanlagen.

Während Erschließungsbeiträge für die erstmalige Herstellung dieser Straßen erhoben werden, fallen gemeindliche Straßenausbaubeiträge in den Fällen an, wenn Ortsstraßen und beschränkt-öffentliche Wege verbessert oder erneuert werden.

Informationen zur Modernisierung der Straßenausbaubeiträge finden Sie hier:

Straßenausbau: Modernisierung des Beitragsrechts

 

Kur- und Fremdenverkehrsbeiträge

Der Kurbeitrag wird von den staatlich anerkannten Kur- und Erholungsorten von denjenigen Personen erhoben, die sich zu Kur- und Erholungszwecken im Gemeindegebiet aufhalten.

Gebühren

Gebühren werden für die tatsächliche Inanspruchnahme von öffentlichen Einrichtungen (Benutzungsgebühren) oder von Behörden (Verwaltungsgebühren für Amtshandlungen) verlangt. Für Benutzungsgebühren gilt das Kostendeckungsprinzip, das bei der Gebührenkalkulation zu berücksichtigen ist. Öffentliche Einrichtungen, für die häufig Benutzungsgebühren erhoben werden, sind zum Beispiel Wasser-, Strom-, Gas- oder Wärmeversorgung, Abwasser- oder Abfallentsorgung, Straßenreinigung, Bäder oder Friedhöfe.

Beiträge und Gebühren für leitungsgebundene Einrichtungen

Leitungsgebundene Einrichtungen sind insbesondere die öffentlichen Einrichtungen, die der Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung dienen.

Für diese leitungsgebundenen Einrichtungen können die Gemeinden Beiträge von den Grundstückseigentümern erheben, denen die Möglichkeit der Inanspruchnahme dieser öffentlichen Einrichtung besondere Vorteile bietet. Diese Beiträge dienen der Deckung ihres Aufwands für die Herstellung, Anschaffung, Verbesserung und Erneuerung der öffentlichen Einrichtung. Daneben sind die Gemeinden berechtigt, als Gegenleistung für die tatsächliche Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung Benutzungsgebühren beziehungsweise privatrechtliche Entgelte zu erheben, um die laufenden und kalkulatorischen (Abschreibung und Verzinsung) Kosten zu decken.

Kommunaler Finanzausgleich

Der Finanzausgleich wird durch das Gemeindefinanzierungsgesetz geregelt. Das Land legt die Höhe der Gesamtzuweisungen und die Struktur der Zuweisungen fest. Grundsätzlich muss jeder Träger öffentlicher Aufgaben (Bund, Länder, Gemeinden und Gemeindeverbände) mit entsprechenden Einnahmen zur Deckung der mit den Aufgaben verbundenen Ausgaben ausgestattet sein.

Die Beschaffung ihrer Deckungsmittel ist zunächst eigenverantwortliche Aufgabe der Gemeinden und Gemeindeverbände. Hierbei sind wesentliche originäre Einnahmemöglichkeiten der Kommunen verfassungsrechtlich gesichert (Steuergarantie in Art. 106 Absatz 6 Grundgesetz sowie Art. 79 Landesverfassung Nordrhein-Westfalen). Zur Ergänzung dieser Möglichkeiten und weiterer Finanzeinnahmemittel der Kommunen ist in Artikel 106 Absatz 7 Grundgesetz festgelegt, dass von dem Länderanteil am Gesamtaufkommen der Gemeinschaftsteuern den Gemeinden und Gemeindeverbänden insgesamt ein vom Landesgesetzgeber zu bestimmender Hundertsatz zufließt. Artikel 79 Satz 2 der Landesverfassung Nordrhein-Westfalen enthält hierzu die Verpflichtung für das Land, im Rahmen seiner finanziellen Leistungsfähigkeit einen übergemeindlichen Finanzausgleich zu gewährleisten.

Dieser Pflicht kommt das Land durch das jährliche Gemeindefinanzierungsgesetz nach.

Gemeindefinanzierung 2020

Die Landesregierung Nordrhein-Westfalen hat am 18. September 2019 den Entwurf des Gemeindefinanzierungsgesetzes 2020 (GFG 2020) in den Landtag zur Beratung und Beschlussfassung eingebracht.

Die Gemeindefinanzierung 2020 ist dabei unverändert so ausgelegt, dass der Finanzausgleich für die Kommunen in Nordrhein-Westfalen verlässlich bleibt.

Erstmals seit dem GFG 2006 kann auf die Einplanung eines sogenannten „pauschalen Belastungsausgleichs“ für etwaige Überzahlungen im Rahmen der kommunalen Beteiligung an den sogenannten Einheitslasten des Landes verzichtet werden.

Im Steuerverbund 2020 steht eine verteilbare Finanzausgleichsmasse von 12.815.671.100 Euro zur Verfügung und beinhaltet damit erstmals seit dem GFG 2006 wieder „echte“ 23 Prozent der Einnahmen des Landes aus seinem Anteil an der Körperschaft-, der Einkommens- und der Umsatzsteuer.

Die Landesregierung Nordrhein-Westfalen hat entschieden, mit dem GFG 2020 vollständig auf den Vorwegabzug zur Finanzierung des „Stärkungspakt Stadtfinanzen“ zu verzichten. Damit erhalten die Kommunen in 2020 c.p. 124 Millionen Euro mehr, die ihnen ansonsten durch den Finanzausgleich nicht zur Verfügung gestellt worden wären.

Um den kommunalen Herausforderungen insbesondere bei der Digitalisierung von Schulen zu begegnen, wird mit dem GFG 2020 für die Verwendung der Schul-/Bildungspauschale eine Öffnung zur Abdeckung von konsumtiven Bedarfen aus den steigenden Digitalisierungsanforderungen vorgesehen und nach Inkrafttreten des GFG 2020 im „Schulpauschalenerlass“ be- bzw. festgeschrieben werden.

Die Landesregierung zeigt erneut: Vertrauen heißt bei uns Vertrauen in die kommunale Selbstverwaltung.

Das Gemeindefinanzierungsgesetz 2020 (GFG 2020) wurde am 19. Dezember 2019 vom Landtag beschlossen und ist mit Wirkung vom 1. Januar 2020 in Kraft getreten

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Analyse und Weiterentwicklung

Das Gemeindefinanzierungsgesetz (GFG) ist der Entwicklung, den neuen Erkenntnissen und geänderten (statistischen) Daten in geeigneten zeitlichen Abständen anzupassen, um Gerechtigkeit bei der Verteilung der Zuweisungen zwischen den Kommunen zu gewährleisten. Dies entspricht der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs für das Land Nordrhein-Westfalen (Urteile vom 9. Juli 1998 - 16/967/97 - vom 19. Juli 2011 - 32/08 - vom 6. Mai 2014 - 14/119/12 - vom 10. Mai 2016 - 19/1324/13 - und vom 27. Februar 2018 - 17/15).

Das Gutachten des Instituts für Wirtschaftsforschung München (ifo) zur "Analyse und Weiterentwicklung des kommunalen Finanzausgleichs in Nordrhein-Westfalen" wurde am 12. Juni 2008 veröffentlicht. Nach 2-jähriger Beratung in der sog. ifo-Kommission und Berücksichtigung der erzielten Beratungsergebnisse wurde das Gutachten dem GFG 2012 zu Grunde gelegt.

Mitte des Jahres 2012 wurde ein weiteres Gutachten zu einigen Fragen der Weiterentwicklung des kommunalen Finanzausgleichs, entsprechend dem Wunsch eines Teils der kommunalen Spitzenverbände, durch das Finanzwissenschaftliche Forschungsinstitut an der Universität zu Köln (FiFo) erarbeitet. Das Gutachten wurde am 18. März 2013 veröffentlicht.

Auf Basis mit den kommunalen Spitzenverbänden erörterter Fragestellungen wurde im November 2016 die Sonderforschungsgruppe Institutionenanalyse der Hochschule Darmstadt mit der Erarbeitung eines neuerlichen Gutachtens zur Weiterentwicklung des kommunalen Finanzausgleichs beauftragt. Das Gutachten wurde am 16. August 2017 veröffentlicht.

Beteiligung an Kosten für die Deutsche Einheit

Der Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen hatte mit Urteil vom 11. Dezember 2007 - VerfGH 10/06 - dem Land aufgegeben, eine etwaige signifikante kommunale Überzahlung an den Einheitslasten des Landes auszugleichen. Das Gericht hat allerdings offen gelassen, wie die finanziellen Lasten des Landes aus der Deutschen Einheit genau zu berechnen sind.

Das Einheitslastenabrechnungsgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen regelt deshalb das Verfahren zur Abrechnung der kommunalen Über- bzw. Unterzahlungen. Diese ergeben sich auf Grundlage der Beteiligungen der Gemeinden und Gemeindeverbände an den finanziellen Belastungen des Landes Nordrhein-Westfalen. Am 4. Februar 2010 verabschiedete der Landtag das Einheitslastenabrechnungsgesetz Nordrhein-Westfalen, dieses wurde am 16. Februar 2010 veröffentlicht.

Der Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen erklärte mit Urteil vom 08. Mai 2012 - VerfGH 2/11 - den § 2 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 1 Abs. 1 Nr. 1 Einheitslastenabrechnungsgesetz NRW für unvereinbar mit dem Recht der Gemeinden auf Selbstverwaltung gemäß Art. 78, 79 Satz 2 der Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen. Mit dem Gesetz zur Änderung des Einheitslastenabrechnungsgesetzes NRW (ELAGÄndG) vom 3. Dezember 2013 ist der Landtag dem Urteil des Verfassungsgerichtshofs für das Land Nordrhein-Westfalen nachgekommen.

Das Kabinett hat am Dienstag, 22. September 2020 die Einbringung eines 2. Änderungsgesetzes zum Einheitslastenabrechnungsgesetz (2.ELAGÄndG) beim Landtag beschlossen. Die Tilgung des „Fonds Deutsche Einheit“ (FDE) ist bereits Ende 2018 (statt 2019) ausfinanziert. Daher entfällt für das Abrechnungsjahr 2019 diese Komponente des einheitsbedingten Gesamtbelastungsbetrags sowie die von den Kommunen für den FDE zu entrichtende erhöhte Gewerbesteuerumlage. Für die Abrechnung des Jahres 2019 in 2021 ist das ELAG entsprechend zu ändern.

 

Modellrechnung zur besseren Planbarkeit der Kommunen veröffentlicht

Die Modellrechnung des Ministeriums zeigt die voraussichtliche Beteiligung der nordrhein-westfälischen Kommunen an den finanziellen Lasten des Landes auf Grund der Deutschen Einheit unter Berücksichtigung der soeben beschlossenen Änderungen im ELAG dargestellt wird für das jeweilige Jahr

Die Abrechnung erfolgt stets im zweiten auf das Belastungsjahr folgenden und damit im Jahr 2021 für das Jahr 2019.

Durch die frühzeitige Information über die zu erwartenden Abrechnungsbeträge werden die Kommunen in die Lage versetzt, entsprechende Einplanungen bei ihrer Haushaltsaufstellung für das Jahr 2021 vorzunehmen.

Insgesamt erstattet das Land den Kommunen im Jahr 2021 voraussichtlich im Saldo etwa 329 Millionen Euro. Dieser Betrag setzt sich aus Ansprüchen der Gemeinden an das Land (ca. 529 Mio. Euro) und Erstattungsansprüchen des Landes gegenüber den Kommunen (ca. 200 Mio. Euro) zusammen. Der Gesamterstattungsbetrag ist im Gegensatz zum Vorjahr (Abrechnungsjahr 2018) im Saldo gesunken. Ein Grund dafür ist unter anderem, dass für die Gemeinden ab dem Jahr 2019 aufgrund der geänderten bundesgesetzlichen Regelung im Gemeindefinanzreformgesetz die für die kommunale Beteiligung an der Finanzierung des Landesanteils am Fond Deutsche Einheit (FDE) erhobene erhöhte Gewerbesteuerumlage entfallen ist.

Voraussichtlich 305 Gemeinden werden im Jahr 2021 einen positiven Abrechnungsbetrag erhalten.

 

Land erstattet 382 Millionen Euro an die Kommunen für 2018 für Kosten der Einheit

Das Land erstattet den Kommunen im Jahr 2020 gemäß des Einheitslastenabrechnungsgesetzes (ELAG) etwa 381,6 Millionen Euro.  Dieser Betrag setzt sich aus Ansprüchen der Gemeinden (ca. 506,4 Millionen Euro) an das Land und Erstattungsansprüchen des Landes (ca. 124,8 Millionen Euro) gegenüber den Kommunen zusammen. Insgesamt werden 316 der insgesamt 396 Gemeinden in Nordrhein-Westfalen einen positiven Abrechnungsbetrag erhalten.

Das Ministerium für Heimat, Kommunales, Bau und Gleichstellung hat die Abrechnung der Beteiligung der Kommunen an den finanziellen Lasten des Landes auf Grund der Deutschen Einheit nach dem Einheitslastenabrechnungsgesetz (ELAG) für das Jahr 2018 festgesetzt. Die Abrechnung erfolgt stets im zweiten auf das Belastungsjahr folgenden und damit im Jahr 2020 die Abrechnung des Jahres 2018. Die Abrechnung wird bis zum 30. Juni 2020 festgesetzt, damit sie noch bei der Steuerkraftermittlung der Kommunen für den Kommunalen Finanzausgleich 2021 berücksichtigt werden kann.

Die Auszahlung an beziehungsweise die Verrechnung mit den Kommunen erfolgt mit der Auszahlung der Zuweisungen nach dem Gemeindefinanzierungsgesetz (GFG). Grundlagen der Berechnungen sind die Berücksichtigung der einheitsbedingten Lasten im Rahmen des Gemeindefinanzierungsgesetzes sowie die vorab von den Gemeinden geleistete Gewerbesteuerumlage.

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